O perigoso caminho das renúncias fiscais em tempos de crise

Por Paulo Henrique Rodrigues Pereira

As renuncias fiscais são ferramentas centrais para a condução da economia em tempos de crise, mas não podem substituir instrumentos de ação direta do Estado como a melhoria da capacidade arrecadatória, novos tributos com caráter distributivo e corte de benefícios pouco eficientes. Mal utilizadas, as renuncias podem justamente tirar poder de ação dos Governos e concentrar riqueza, gerando desigualdades.

Não são apenas os profissionais de saúde que andam sobrecarregados na crise do Covid-19. Os analistas do discurso público também não têm tido vida fácil. Há pouco mais de um ano, o Ministro da Economia, Paulo Guedes, disse como a voz do oráculo que o mercado é a “maior engrenagem descoberta pela humanidade para garantir a inclusão social” e que “o descontrole sobre a expansão de gastos públicos é o mal maior”.

Há menos de um mês, com muito menos pompa e circunstância, Guedes voltou à mídia, dessa vez com uma fala diferente: “Já chegamos a 2,6% do PIB neste Orçamento de Guerra (…). Já tínhamos um déficit estrutural de 2,6%, estamos em 5,2% global e vamos subir. Vamos continuar a subir, porque a instrução do presidente foi clara: não vai ficar nenhum brasileiro para trás”.

O gasto público evoluiu de “mal maior” para uma “engrenagem” providencial. Se até o estadofóbico Guedes passou a pregar a sua importância, seria razoável acreditar que uma nova unanimidade sobre o papel do Estado na regulação e correção das deficiências de mercado está surgindo no horizonte.

Temos motivo para comemorar? O que pode despertar entusiasmo no campo progressista deveria, na verdade, acender a luz amarela.

A forma como o Estado será usado nessa crise pode definir o espaço e o tamanho que sobrará para as suas ações no futuro próximo. O impulso pró-Estado que parecemos estar vivendo agora talvez abra o caminho para um tópico clássico da cartilha dos liberais brasileiros: como usar o Estado para destruí-lo.

O governo mal abriu a sua caixa de ferramentas, e já apareceram convidados de ocasião: os gastos tributários. Adiamento de tributos, redução de alíquotas – em alguns casos a zero – negociações excepcionais de dívidas fiscais. Articulados nas três esferas federativas, exemplos não faltam. Instrumento de política fiscal efetiva, os gastos tributários são um grande aliado para ações em momentos estratégicos. Estudos do Ministério da Fazenda comparando a experiência internacional mostram a adequação das renúncias fiscais para o desenvolvimento de arrecadação quando são usados para incentivar investimentos, criar mercados, ou reduzir custos do Estado – incentivo à moradia, cesta básica, ciência e tecnologia, por exemplo[1]. Contudo, amigos frequentes se tornam inimigos perigosos com muita facilidade.

Em 2003, o Brasil despendia 3% do PIB nessas formas de incentivo; no início da série mais expressiva de déficits da União, em 2015, os valores foram calculados em 6,7% do PIB[2]. O impacto dos subsídios sobre a despesa primária saltou de 19,94% para 34,25%. Considerando-se apenas os benefícios tributários, tem-se uma majoração de 13,28% para 21,19% – ou seja, mais de um quinto da despesa primária da União.

Essa estratégia, que funcionou com algum sucesso no crescimento, foi fatal nos anos de retração do PIB. Nesse período, tais subsídios anuais foram majorados -– considerando apenas a União – de R$ 119 bilhões para R$ 465 bilhões[3]. Em 2019, mesmo depois do retalhamento dos gastos públicos, os valores desses benefícios ainda somavam R$ 292 bilhões.[4] Apenas para se ter uma ideia, no mesmo ano, o déficit primário do setor público no Brasil foi de R$ 61 bilhões. O Bolsa Família custou R$ 33 bilhões. O pagamento aos autônomos na estratégia de crise está estimado em R$ 98 bilhões.

A história da destruição da capacidade de investimento do Estado brasileiro na última década tem que ser contada ao lado de uma boa narrativa sobre o uso equivocado e injustificado das renúncias fiscais. Enquanto os cofres públicos sangravam, dando à sociedade uma impressão de incompetência do gasto público e alimentavam o crescimento do discurso liberal, diversos setores econômicos foram privilegiados com favores fiscais, deixando de pagar bilhões de reais em tributos aos cofres públicos nacionais. Justificados como ações anticíclicas, empreendidos para superar uma grave crise econômica – nesse caso, a de 2008 – eram favores temporários. Muitos, no entanto, jamais foram revertidos.

Aparentemente, todos concordam – até Guedes, a contragosto, deu o braço a torcer – que o Estado brasileiro deve agir nesse momento. É necessária uma grande injeção de recursos públicos, voltados à sobrevivência das famílias e à solvência de parte do mercado. Entretanto, o debate sobre como fazer é central para garantir a manutenção de uma rede mínima de distribuição de renda e de equipamentos públicos efetivos. Existem muitos instrumentos em matéria fiscal, sobretudo formas de tributação que ainda não foram experimentadas ou desonerações que poderiam ser revertidas. Esses caminhos fortaleceriam o Tesouro e o preparariam para tempos difíceis, de grande necessidade de esforço público. Ao invés disso, articular saídas que devassem os cofres públicos por meio da diminuição de receitas fiscais pode deixar marcas permanentes.

Há espaço para mais renúncia fiscal no Brasil? Os anos 2020 serão condenados a mais uma onda de ajustes fiscais? Feito dessa forma, o crescimento do Estado aqui poderá se tornar a justificativa para sua diminuição logo ali, na próxima esquina. Por ora, as renúncias anunciadas são temporárias, mas é necessário ficar atento. O cavalo vistoso que parecia dar novo lugar ao Estado no campo econômico pode estar enganando a todos. Pode ser um cavalo de Troia.

* Paulo Henrique Rodrigues Pereira é doutorando em História do Direito na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco (USP) e pesquisador Visitante na Universidade de Harvard (History-FAS e Afro-Latin American Research Institute).


[1]http://fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/publicacoes/orcamento-de-subsidios-da-uniao/arquivos/boletim-mensal-sobre-os-subsidios-da-uniao-analise-dos-subsidios-gastos-tributarios-da-uniao-evolucao-e-comparacao-internacional

[2] Os ajustes fiscais dos últimos anos já reduziram o impacto desses incentivos. Estou usando 2015 como marco por ser o começo da crise fiscal brasileira.

[3] Valores aproximados.

[4] Todas as informações dos benefícios fiscais mencionadas acima foram extraídas dos compilados realizados pelo Ministério da Economia: http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/publicacoes/orcamento-de-subsidios-da-uniao/arquivos/osu_2019-anexo-estatistico.xlsx/view

*A foto é de Wyllian Wagner/GettyImages.