Sistema Nacional de Inovação: um repensar necessário

Por Eliane Araújo e Samuel Peres

Na literatura da economia da tecnologia e evolucionária, destaca-se a natureza sistêmica dos processos de inovação, observando que as empresas normalmente não inovam isoladamente, mas na colaboração e interdependência com outras organizações. Essas organizações podem ser outras empresas (fornecedores, clientes, concorrentes etc.) ou entidades não empresariais, como universidades, institutos de pesquisa, ministérios e organizações governamentais. O comportamento das organizações também é moldado por instituições, como leis, normas e arcabouço regulatório, que constituem incentivos ou obstáculos à inovação. Esse sistema de organizações e instituições que contribuem conjunta e individualmente para o desenvolvimento e difusão de novas tecnologias, e que fornece o quadro no qual os governos elaboram e implementam políticas para influenciar a direção e o processo de inovação, é denominado Sistema Nacional de Inovação (SNI).[1] Nessa perspectiva, os arranjos institucionais e as políticas industriais e de ciência, tecnologia e inovação (CT&I) que moldam os SNIs são fundamentais para explicar os diferentes desempenhos econômicos entre países, e seus potenciais de crescimento e desenvolvimento no longo prazo.

Destaque-se que este marco teórico diverge das orientações da visão neoclássica para a análise de questões ligadas às políticas industriais e de CT&I, a qual considera as políticas de CT&I apenas como forma de contornar as “falhas de mercado”, ou seja, quando o mercado não funciona como o idealmente esperado. Nesta visão, não faz sentido falar em políticas industriais e de ciência, tecnologia e inovação, sendo o mercado o melhor árbitro dos investimentos a serem realizados e restando ao Estado garantir o ambiente propício à concorrência perfeita.

Orientado pelo primeiro marco teórico, este artigo trata da crise de saúde pública desencadeada pela COVID-19, que tornou clara a importância de um país possuir competências industriais e tecnológicas. De fato, as lições imediatas em termos de políticas de CT&I são bastante cruéis: o tempo perdido não pode simplesmente ser compensado por esforços redobrados quando crises se impõem.

A importância estratégica de políticas dessa natureza para o enfrentamento da pandemia e para a soberania nacional ficou logo evidente em diversos países, diante da interrupção de elos das cadeias globais de valor e, especialmente, da dificuldade de obtenção de equipamentos e materiais médico-hospitalares, medicamentos e produtos químicos essenciais, tanto pela alta demanda e concorrência internacionais, quanto pelas restrições às exportações impostas por diversos países produtores, no intuito de garantir a disponibilidade desses equipamentos e materiais às suas populações. Em artigo anterior, discutimos a regressão da estrutura produtiva brasileira nas últimas décadas e a crescente dependência de importações de produtos tecnologicamente mais sofisticados, com atenção especial às atividades do complexo industrial da saúde.[2]

Neste artigo, mais especificamente, sublinhamos a urgência de se repensar as políticas de CT&I, particularmente no Brasil, tanto para a sustentabilidade do seu crescimento e desenvolvimento econômico no longo prazo, quanto para aprimorar a capacidade de resiliência da sociedade diante de turbulências e choques severos. Isso porque, além de desempenhar papel fundamental na determinação das competências tecnológicas e competitividade internacional à longo prazo da indústria em geral, a CT&I também possui um papel-chave em situações de crise, como a atual, seja na compreensão de sua origem e dinâmica, seja na formulação de estratégias para sua superação.

Pesquisadores e cientistas no mundo todo, em muitos casos a partir de uma boa coordenação governamental, têm se mobilizado para estimar os efeitos da COVID-19 sobre a saúde da população, seus impactos econômicos e sociais, e para o desenvolvimento de testes para diagnóstico e pesquisas sobre vacinas e tratamentos para a doença. Diante da grande escassez de equipamentos e instrumentos médico-hospitalares, também têm sido notáveis as colaborações de universidades, empresas, institutos de pesquisa e outras organizações para a reparação e construção de dispositivos similares e de baixo custo a partir de novos produtos e processos. Igualmente, inovações com potencial de contribuir para responder à pandemia em diversas frentes têm surgido, como na comunicação, transporte, educação, assistência comunitária etc.[3]

Assim, a capacidade de cada sociedade de gerenciar e responder rapidamente a ameaças e crises de naturezas diversas depende, em grande medida, de uma complexa rede de interações e cooperação entre os variados agentes que contribuem para inovações. Contudo, essa capacidade é resultado de décadas de formação de capital humano, da prática continuada de pesquisa e desenvolvimento (P&D), e planejamento da infraestrutura científica e tecnológica, isto é, do desenvolvimento de um SNI robusto e eficiente.

Nesse contexto, é interessante observar que embora o mundo todo esteja sendo duramente atingido pela pandemia do novo coronavírus, uma pesquisa recente envolvendo países da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) chama a atenção para a importância dos sistemas de inovação justamente para os desafios atuais de saúde. As estimativas apontam que os países com SNIs mais desenvolvidos no pré-crise obtiveram melhor desempenho na saúde, medido pelo comportamento da razão entre as taxas de recuperação e de óbitos por COVID-19.[4] Obviamente, na ausência de medidas adequadas de distanciamento social, a capacidade de um SNI absorver os impactos da pandemia torna-se reduzido. 

A importância de CT&I nos momentos de grave turbulência já havia sido exposta na crise financeira global de 2008. Documento da UNCTAD (2020) destaca que, à época, dois conjuntos diferentes de trajetórias foram observadas: De um lado, os países com SNIs mais desenvolvidos e economias mais intensivas em conhecimento sofreram menos com a crise e não impuseram austeridade nas despesas de P&D. Por outro lado, os países que entraram na crise financeira de 2008 com tímidos esforços orçamentários em CT&I e, consequentemente, com SNIs mais frágeis, mostraram menor resiliência macroeconômica, o que levou a um aperto orçamentário nas despesas com P&D que, por sua vez, enfraqueceu ainda mais seus sistemas de inovação, suas capacidades de recuperação econômica e chances de mudar para padrões de crescimento mais intensivos em conhecimento. Ademais, os países que reduziram as despesas públicas com P&D voltaram-se para mecanismos de financiamento alternativos e efetuaram a consolidação e racionalização das políticas e programas existentes, comprometendo os resultados de investimentos anteriores e subsequentemente o investimento privado em tecnologia e inovação.

Assim, como o resultado dos investimentos em pesquisa e inovação está particularmente sujeito a incertezas e riscos, é essencial manter a estabilidade e uma perspectiva de longo prazo no apoio público à CT&I. Quando não há certeza da continuidade do apoio governamental, as empresas hesitam em investir em pesquisa e desenvolvimento adicionais. A previsibilidade e as perspectivas de longo prazo no financiamento também são críticas para a pesquisa realizada por instituições acadêmicas. Igualmente, o investimento em capital humano pode sofrer políticas de stop and go e dificultar a retenção de recursos humanos qualificados. Diante de sistemas instáveis de pesquisa acadêmica e perspectivas pouco animadoras de carreira, pesquisadores promissores e outros trabalhadores qualificados provavelmente mudarão para outras carreiras ou migrarão para países onde os investimentos em CT&I são estáveis ou continuam a crescer.

Em uma corrida pela liderança na 4ª Revolução Industrial (também chamada de Indústria 4.0 ou manufatura avançada), países como EUA, Japão, Alemanha, Coreia do Sul, Israel e China, têm investido pesadamente em sistemas complexos de inovação e desenvolvimento tecnológico para garantir protagonismo no novo paradigma que se aproxima. Esse tema ganhou dimensões muito mais claras em meio à pandemia, e aponta a urgência de se repensar as políticas industriais e de CT&I no Brasil, para que possamos trilhar um caminho sustentado de desenvolvimento, protegendo a soberania nacional.

Qual seria, então, o investimento necessário para que um país pudesse apropriar-se efetivamente dos benefícios associados à CT&I? Não há uma resposta exata, apenas projeções, estimativas e metas, elaboradas pela comunidade científica e demais organizações que compõem o SNI de cada país. Os resultados frequentemente dependem de diversas condições iniciais, das políticas macroeconômicas e do comportamento de variáveis-chave (e.g. taxas de juros e câmbio) e, por isso, a importância da coordenação. Em todo caso, o investimento em P&D em proporção do PIB é um dos indicadores mais tradicionais e bem definidos internacionalmente, permitindo a comparação dos esforços dos países na descoberta de produtos e processos por meio da ciência e engenharia, e tem sido meta central dos planejamentos e estratégias desenvolvidas pelos governos.

A Tabela 1 ilustra o comportamento do investimento em P&D no Brasil, em perspectiva aos principais centros tecnológicos mundiais, isto é, os países da OCDE (tomados em conjunto) e, mais recentemente, a China. A Coreia do Sul, embora também seja membro da OCDE, é destacada na tabela por ser um exemplo marcante de acelerado desenvolvimento econômico nas últimas décadas. A tabela mostra, ainda, o número de pesquisadores dedicados à atividades de P&D. Nesse particular, estudos apontam que o retorno social das atividades de P&D torna-se visível apenas quando uma certa fração do PIB (maior que 1%) é investida e uma “massa crítica” mínima de pesquisadores por milhão de habitantes (entre 1.000 e 1.200) são alocados a atividades de P&D, em regime de tempo integral. Quando o SNI não atinge esses patamares mínimos, é pouco provável que haja um impacto econômico significativo.[5]

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do UNESCO Institute for Statistics (UIS), junho 2020. Pesquisadores definidos em equivalência de tempo integral de trabalho (FTE).

Esses dados mostram que embora o investimento em P&D no Brasil seja ligeiramente superior ao patamar mínimo recomendado, ainda é bastante inferior ao dos principais players internacionais, além de crescer a menores taxas. Igualmente, o número de pesquisadores no país encontra-se não só abaixo do limiar sugerido, como muito distante dos países da tabela. A combinação atual entre investimento em P&D e número de pesquisadores torna bastante difícil a transformação do país em uma economia do conhecimento.

Em termos de variáveis de resultado, as patentes são uma medida-chave do desempenho em P&D de países, empresas, setores industriai etc., e permitem rastrear o nível de difusão do conhecimento produzido, tanto nacionalmente quanto internacionalmente. A Tabela 2 revela que o número de patentes concedidas por milhão de habitantes no Brasil é o menor no grupo de países analisados, sobretudo nas áreas fundamentais ao controle da atual pandemia, a saber, as de tecnologia médica, biotecnologia, ótica, controle e química, engenharia química e farmacêutica.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OECD Statistics, junho 2020. Cerca de 90% das concessões no USPTO são para “patentes de invenção”.

Outro indicador importante de um SNI e que reflete o esforço dos países em CT&I é a publicação de artigos científicos. A Tabela 3 mostra que também neste quesito o desempenho do país é inferior aos demais países destacados. Embora seja ligeiramente superior à China na área de medicina e profissões de saúde, imunologia e microbiologia, é bastante inferior aos demais países, e inclusive inferior a China, no total de artigos publicados e nas áreas de química, farmacologia, toxicologia e farmacêutica, além das engenharias. Mesmo na área médica, cabe notar, a taxa de crescimento das publicações chinesas tem sido muito maior que as brasileiras, devendo ultrapassá-las nos próximos anos.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do SCImago Journal & Country Rank [Portal], junho 2020. São considerados os documentos passíveis de citação.

Olhando exclusivamente para a indústria brasileira, a Pesquisa de Inovação (PINTEC), realizada trienalmente pelo IBGE, traz resultados importantes para a avaliação da CT&I no país. A Tabela 4 apresenta o comportamento inovativo da indústria brasileira, de 1998 a 2017, podendo-se observar que o esforço inovativo é decrescente na indústria geral, na indústria de aparelhos e instrumentos para uso médico-hospitalar, precisão, teste e controle; bem como de farmacêuticos, farmoquímicos e químicos.

Em relação a taxa de inovação, ela é maior na indústria de aparelhos e instrumentos para uso médico-hospitalar, precisão, teste e controle e na de farmacêuticos, farmoquímicos e químicos quando comparada à da indústria geral. No entanto, no que se refere ao triênio 2015-2017, essa taxa registrou valores menores que os registrados em períodos anteriores, em especial nas áreas ligadas à saúde, que registraram os menores valores da série histórica. De modo geral, após um crescimento relativo entre 2003-2008, parece haver uma tendência de queda do número de empresas que inovaram, aliada à queda dos investimentos privados em atividades inovativas.

A Tabela 5, por sua vez, mostra o apoio governamental à inovação na indústria brasileira, em termos do percentual de empresas apoiadas e do percentual do apoio governamental na estrutura de financiamento das inovações desenvolvidas pelas empresas. Em relação ao primeiro critério, destaca-se de modo geral o número crescente de empresas inovadoras que receberam algum tipo de apoio federal até 2014, seguido por uma queda abrupta no triênio 2015-2017, em especial na área de aparelhos e instrumentos para uso médico-hospitalar, precisão, teste e controle. Já na indústria de produtos farmacêuticos, farmoquímicos e químicos, observa-se uma elevação no último triênio, embora seja quase 10 pontos percentuais inferior ao número do triênio 2009-2011, isto é, em 2015-2017, 38,8% das empresas inovadoras receberam apoio governamental, enquanto entre 2009-2011 47% das empresas inovadoras recebiam apoio do governo.

Em termos de financiamento, nota-se que após uma importante redução generalizada entre 2001-2003 houve uma forte recuperação do financiamento federal às empresas inovadoras, seguida por uma vertiginosa no último triênio. As quedas no financiamento às empresas inovadoras do complexo da saúde entre os triênios 2012-2014 e 2015-2017 são marcantes: enquanto as empresas do setor de farmacêuticos, farmoquímicos e químicos tiveram que lidar com uma redução do apoio governamental na estrutura de financiamento de suas atividades inovativas de quase 20% para 9,4%, o apoio ao setor de aparelhos e instrumentos médico-hospitalares, de precisão, teste e controle despencou de 20,7% para 2,7% em curto espaço de tempo.

Em suma, os dados da PINTEC apontam para uma redução dos investimentos privados em P&D e da taxa de inovação na indústria brasileira, movimento que acompanha a queda do apoio governamental às atividades inovativas das empresas, sobretudo nos últimos anos. Em relação à última edição da pesquisa, os maiores obstáculos à inovação, apontados pelas empresas são: 1) os riscos econômicos excessivos; 2) elevados custos da inovação; 3) falta de pessoal qualificado, e, 4) escassez de fontes de financiamentos no país.

Em linha com o exposto até aqui, cabe mencionar, finalmente, que na última edição do Índice de Inovação Global (GII) de 2019, elaborado pela Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), que busca medir o nível de inovação ao redor do mundo, o Brasil ocupou a 66ª colocação no ranking entre 129 países. Em 2007, na primeira edição do GII, que incluía 107 países, o Brasil ocupava a 40ª posição no ranking, passando para a 64ª em 2013, dentre 149 países. Colocando em perspectiva, entre os rankings de 2007, 2013 e 2019, as posições da Coreia do Sul foram, respectivamente, 19ª, 18ª e 11ª. Já as posições da China, de esforços mais recentes em CT&I, foram 29ª, 35ª e, incrivelmente, 14ª em 2019.[6]

Portanto, os dados referentes à CT&I no Brasil revelam um cenário preocupante de importante redução dos investimentos por parte do poder público, bem como de desempenho bastante inferior à média das principais economias mundiais em indicadores como número de patentes, publicações científicas e os investimentos em pesquisa e desenvolvimento. Essa falta de investimentos e coordenação em torno de um SNI tem um impacto importante na economia e sociedade no longo prazo, e sobretudo em momentos como o atual de crise sanitária, haja vista a forte redução de recursos destinados aos setores ligados à saúde nos últimos anos.

Enquanto uma crise global de saúde pública se desenrola, é natural que as atenções se concentrem nas respostas para os problemas imediatos que se impõem no campo da biomedicina e infraestrutura de saúde. Mais adiante, uma abordagem sistêmica, multidisciplinar e multissetorial, provavelmente será a estratégia mais eficaz para aprimorar a resiliência da sociedade contra potenciais ameaças futuras. A construção de um SNI pujante demandará coordenação de políticas econômicas e um fluxo significativo de recursos para apoiar não apenas a pesquisa e a inovação no complexo da saúde, mas também em uma ampla gama de conhecimentos científicos e tecnológicos e suas aplicações práticas. Isso inclui as áreas de ciência de dados, sociologia, psicologia, engenharia de sistemas de transporte de massa, gerenciamento de cadeias de suprimentos, tecnologias digitais e da informação e comunicação, ciência política e economia, apenas para citar algumas. Ademais, o orçamento público para CT&I precisa apoiar não apenas a geração de novos conhecimentos nessa ampla gama de disciplinas, mas também as instituições e mecanismos que permitem a colaboração intersetorial e entre as diferentes organizações e mercados.

No entanto, considerando os retrocessos em curso nos últimos anos e a piora das condições fiscais devido à crise da COVID-19, as perspectivas não são nada otimistas. Por outro lado, se é verdade que o mundo caminha para um “novo normal” pós-pandemia, talvez essa seja uma oportunidade única de reavaliar também os atuais paradigmas aceitos para a política econômica e de inovação.

REFERÊNCIAS

EDQUIST, C. Systems of innovation: Perspectives and Challenges. In: FAGERBERG, J.; MOWERY, D.; NELSON, R. R. (eds). The Oxford Handbook of Innovation, New York/Oxford, Oxford University Press, 2006.

LAYOS, J. J. M.; PEÑA, P. J. Can Innovation Save Us? Understanding the Role of Innovation in Mitigating the Covid-19 Pandemic in ASEAN-5 Economies. MPRA Paper 100152, University Library of Munich, Germany, 2020.

IZSAK, K., et al. Impact of the Crisis on Research and Innovation Policies. Study for the European Commission DG Research by Technopolis Group Belgium and Idea Consult, 2013.

GUELLEC, D.; POTTELSBERGHE, B. van. The Impact of Public R&D Expenditure on Business R&D. OECD STI Working Papers, 2000.

MITCHELL, J. et al. Tax incentives for R&D: supporting innovative scale-ups? Research Evaluation, 29(2):121–134, 2019.

NELSON, R. R. Building Effective ‘Innovation Systems’ versus Dealing with ‘Market Failures’ as Ways of Thinking About Technology Policy. In: Dominique Foray (ed.), The New Economics of Technology Policy, chapter 2, Edward Elgar Publishing, 2009.

YOUNES, G. A., et al. COVID-19: Insights from Innovation Economists (April 14, 2020). http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3575824

UNCTAD. The need to protect science, technology and innovation funding during and after the covid-19 crisis. UNCTAD Policy Brief, n. 80, May 2020.

UNESCO. Mapping Research and Innovation in Lao People’s Democratic Republic, G. A. Lemarchand and April Tash (eds). GO SPIN Country Profiles in Science, Technology and Innovation Policy, vol. 7. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization: Paris, 2018.


[1] Para uma introdução à essa literatura, ver, por exemplo, Edquist (2006) e Nelson (2009).

[2] https://aterceiramargemorg.wordpress.com/2020/04/27/desindustrializacao-e-soberania-nacional-covid-19/

[3] Inúmeros exemplos podem ser consultados em: https://covid19innovationhub.org/

[4] Ver, Layos e Peña (2020).

[5] Ver, por exemplo, UNESCO (2018).

[6] https://www.globalinnovationindex.org/Home

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