É preciso repensar o Estado frente às transformações do Século XXI

Por Guilherme Magacho, PhD pela Univ. de Cambridge, Pesquisador da FGV e do CCEPP\Cambridge e Professor do PPGE\UFABC.

As transformações produtivas, tecnológicas e organizacionais das últimas décadas levaram a uma reestruturação social na qual o salário perdeu função como principal dinamizador das economias. Se no Século XX predominou o regime de acumulação fordista, no qual a produção em massa era financiada pelo consumo em massa, no Século XXI não há mais espaço para esse modelo de desenvolvimento. A eclosão da crise gerada pelo COVID-19 deixou isso ainda mais claro, pois ficou evidente que a vulnerabilidade social decorrente da predominância de empregos informais e trabalhadores autônomos, não pode ser combatida sem uma atuação direta do Estado.

Uma estratégia de desenvolvimento adequada às transformações do nosso século precisa ser estruturada, e o investimento público em infraestrutura econômica e social e em serviços sociais básicos, como educação e saúde, cumpre papel fundamental. Se durante o Século XX o Estado cumpria predominantemente a função de coordenador das relações de trabalho e produção e provedor de serviços emergenciais, no Século XXI é preciso reinventar suas funções, potencializando sua capacidade de dinamizar a economia, assim sua capacidade de prover as garantias sociais básicas.

Quarta revolução industrial e a reconfiguração do conceito de “trabalho”

O Século XX assistiu a um evento único na história do Ocidente: o consumo, impulsionado pelos aumentos de salário, foi o principal responsável por impulsionar o crescimento econômico e o desenvolvimento tecnológico. Inicialmente nos EUA e, depois da Segunda Guerra, na Europa e no Japão, a distribuição dos ganhos de produtividade para os salários possibilitou a construção de um modelo de desenvolvimento liderado pela expansão da renda do trabalhador. Se antes a expansão industrial se dava pela absorção da mão de obra subutilizada em outros setores, caracterizando uma acumulação extensiva, no Século XX a expansão industrial se deu centrada no aumento da produtividade dessa mão de obra, caracterizando uma acumulação intensiva. O principal motivador dessa transição foi a própria escassez de trabalho gerada pela sua expansão anterior. Na medida em que absorveu mão de obra, a atividade industrial se viu incapaz de manter seu padrão de expansão, pois não encontrava seu principal insumo no mercado: trabalhadores subutilizados. A consequência imediata disso foi o crescimento econômico impulsionado pela elevação da produtividade e dos salários. 

Os anos 1980, porém, jogaram água na fervura dos anos gloriosos. A revolução microeletrônica, associada à desregulamentação financeira e comercial, possibilitou que os países centrais transferissem grande parte de sua produção para países periféricos e adotassem tecnologias poupadoras de mão de obra. Nesse contexto, a produtividade do trabalho poderia até continuar se expandindo, mas isso não se reverteria diretamente em ganhos salariais. Entre o início da década de 1980 e o final da década de 2000, embora apresentassem taxas de crescimento razoáveis, EUA e Alemanha concentraram renda, pois o ganho de produtividade derivado da nova onda tecnológica se reverteu em expansão dos lucros e estagnação salarial.

As primeiras décadas do Século XXI têm assistido a mais uma onda de inovações que se assemelham às da década de 1980 quanto a seu potencial disruptivo. Assim como as inovações do final do Século XX, que ficaram marcadas como Terceira Revolução Industrial, as inovações do início do Século XXI são extremamente poupadoras de mão de obra. A digitalização dos processos produtivos, muitas vezes chamada de Quarta Revolução Industrial, reduz substancialmente a função do trabalhador. Na agricultura, na extração, na manufatura, na construção civil e até mesmo no comércio, o trabalhador está substituído por máquinas totalmente automatizadas e interconectadas à “nuvem”, lhes resguardando papel secundário no processo de geração de renda e valor. 

Embora alguns novos postos de trabalho sejam gerados (principalmente de alta qualificação), o impacto líquido é negativo. Não se pode esperar nada diferente de novas ondas de redução salarial e do nível de emprego. A mão de obra, outrora tão importante para expansão capitalista, não é mais necessária sob a ótica da produção. Os salários, que representavam mais da metade do valor de um produto exportado pela Alemanha em 1995, hoje representam menos de um terço – com tendência de queda. A demanda por bens de consumo, que foi o motor do modelo que predominou no Século XX, não cumpre mais esse papel, ficando resguardada à condição de mero coadjuvante no processo de estímulo ao crescimento.

Novas fontes de dinamismo econômico

Como resolver, então, a questão dinâmica de geração de demanda nesses países? Se não é pela via do consumo derivado dos salários, como no Século XX, qual seria a fonte de expansão possível para o Brasil?

Se os salários não têm mais as mesmas condições de impulsionar o consumo, e, portanto, o crescimento econômico, a alternativa imediata seria uma política que distribuísse renda. Políticas de renda mínima, ou seja, políticas que garantem um patamar mínimo de renda para os cidadãos, poderiam contribuir com isso. Ocorre, porém, que sua capacidade de dinamizar a economia é bastante restrita. Seu crescimento está condicionado ao crescimento da produtividade e, na medida em que se atingir patamares capazes de se sustentar as necessidades básicas, sua expansão se verá limitada politicamente. Essas políticas são fundamentais para recompor o poder de compra dos salários (deteriorados pelas tecnologias da revolução microeletrônica e digital), e são fundamentais em períodos de crise, como o atual. Porém, são limitadas enquanto dinamizadoras do consumo no longo prazo, pois não garantem seu crescimento sustentado.

Outro possível dinamizador para as economias seriam as exportações. No caso de economias pequenas e especializadas, esse componente da demanda é fundamental para gerar renda e é capaz de servir como dinamizador. Países como Chile, Coreia do Sul e Irlanda têm, nas exportações, sua principal fonte de dinamismo econômico, pois são países cujo mercado interno não possibilita uma escala mínima de produção eficiente para quase nenhuma cadeia produtiva. Seria possível, então, que países como o Brasil, a China, a Índia, os EUA ou a União Europeia migrassem para esse modelo? Difícil. No caso das economias um pouco maiores, as exportações não são fonte de dinamismo econômico. Sua capacidade de gerar emprego e salários é bem reduzida, pois os produtos exportados empregam pouca mão de obra. Exceto em casos muito particulares, as exportações são capital-intensivas, e, portanto, embutem muito pouco trabalho no produto final. Tanto na produção de commodities, como minério de ferro, petróleo e matérias primas agrícolas, como nos manufaturados, tem havido uma substituição acelerada do trabalho por máquinas automatizadas. 

Se nem o consumo nem as exportações podem ser os fatores capazes de dinamizar as economias, restariam, então, os investimentos. Porém, as inversões privadas têm pouco potencial de cumprir essa função, pois elas são essencialmente induzidas pelo crescimento. O investimento privado responde à rentabilidade, a qual só existe quando há demanda e, portanto, um outro mecanismo dinamizador operando. Assim, não há como se esperar que seja o investimento privado seja a fonte principal de dinamismo econômico, muito embora ele seja fundamental para amplificar os impactos de qualquer outra fonte de expansão. Na medida em que a economia se coloca em uma trajetória de crescimento, é ele quem vai amplificar o impacto das demais fontes de expansão e promover a modernização do parque produtivo. 

Investimento público: nova força motriz das economias

Se os investimentos privados por si só são incapazes de alavancar o crescimento e promover o desenvolvimento tecnológico, as exportações não têm potencial de fazê-lo e o consumo não é mais a força motriz das economias capitalistas, como fora no Século XX, resta ao investimento de demanda pública se colocar como dinamizador da economia (seja ele realizado diretamente pelo setor público ou em parceria com empresas privadas). 

Investimentos em infraestrutura e nas áreas sociais têm capacidade de dinamizar o crescimento por serem autônomo e por impulsionar diversas outras transformações econômicas fundamentais para o desenvolvimento. Primeiramente, esses investimentos são geradores de demanda e capazes de empregar pessoas de alta qualificação, garantindo-lhes salários compatíveis com suas funções. Seja na área de infraestrutura econômica, infraestrutura urbana ou na área social, eles demandam a realização de projetos de alta sofisticação técnica, podendo empregar profissionais de diversas áreas, como engenharia, arquitetura, design, inovação, profissionais da saúde e educadores. Assim, esses investimentos são capazes de dinamizar o crescimento econômico, primeiro porque criam demanda para uma série de setores econômicos modernos, como tecnologia da informação e comunicação, mas também porque geram empregos qualificados e remuneram adequadamente o trabalhador. 

Outra potencialidade dos investimentos de demanda pública é sua capacidade de melhorar a eficiência microeconômica da economia. Na medida em que investimentos em infraestrutura e logística saem do papel e são efetivamente postos em prática, o sistema produtivo se torna mais eficiente, pois desperdícios, como, por exemplo, gastos excessivos com transporte e energia são reduzidos. Essa melhora na eficiência tem um efeito crowding in sobre o investimento privado. Ao passo que os custos para além da porta da fábrica se reduzem e as incertezas no processo produtivo e logístico se tornam menos significativas, o se torna mais rentável e, portanto, é estimulado. Embora o investimento privado isoladamente não seja capaz de dinamizar a economia, ele é muito importante como complementar a esses investimentos em infraestrutura.

Finalmente, tem ganhado espaço na literatura mais um efeito positivo desses investimentos, que antes era colocado em segundo plano: seu potencial de estimular o desenvolvimento tecnológico. Tanto a demanda do setor público quanto os próprios investimentos em pesquisa são capazes de estimular inovações, principalmente em indústrias de alta tecnologia e nos serviços intensivos em conhecimento. Mariana Mazzucato, em seu best-seller “O Estado Empreendedor”, enfatiza a importância do investimento público em inovação para garantir que ela se espraie pelo setor privado. Segundo a autora, os investimentos estatais em inovação dinamizam a capacidade e a disposição do empresário a investir e inovar. Ademais, destaca-se a importância do Estado na criação de mercados para tecnologias básicas, como a farmacêutica e a biotecnologia, e de tecnologias transformadoras, como as tecnologias verdes nos campos da energia e dos materiais.

EUA, Japão, Alemanha e, mais recentemente, China, têm se empenhado muito em se tornar referência no desenvolvimento de tecnologias digitais. Seus governos, associados a grandes empresas privadas e estatais, têm investido pesadamente em sistemas complexos de inovação e desenvolvimento tecnológico para garantir uma inserção internacional de ponta. Nenhum deles está disposto a ficar para trás nesse processo, e cada um já lançou o seu programa “Industrie 4.0” ou “Advanced Manufacturing”. Essas máquinas e equipamentos estão sendo vendidas a preço de banana para os países periféricos, pois o objetivo desses países não é lucrar com sua comercialização, mas garantir protagonismo tecnológico. O paradigma está mudando e quem não colocar o seu produto como referência, ficará de fora.

O investimento de demanda pública tem se colocado, desta forma, como central para uma estratégia de desenvolvimento que considere as transformações das últimas décadas. Por um lado, a digitalização da produção industrial, do comércio e da agricultura demanda a construção de um arcabouço social que possibilite que as pessoas não dependam dos salários, pois este não é mais garantido. Por outro, o dinamismo dos investimentos privados, principalmente aqueles mais inovadores, está diretamente associado à capacidade do setor público de construir uma estratégia de desenvolvimento adequada ao Século XXI. Nesse sentido, torna-se fundamental garantir ao Estado a capacidade de formulação, planejamento e execução desses investimentos. Como tem ficado evidente com a pandemia recente, é essa capacidade que permite a uma sociedade se organizar frente a uma crise e é o Estado quem se colocará como dinamizador do desenvolvimento econômico e social nas próximas décadas.