Por André Roncaglia, Élida Graziane Pinto e Salomão Ximenes

Em 2020 celebramos o centenário do nascimento de Celso Furtado. Como ministro do Planejamento de João Goulart, Furtado foi o responsável pela elaboração do Plano Trienal (1963), o qual contava com o primeiro Plano Nacional da Educação – PNE. Em 25 de junho deste ano, o PNE 2014-2024 chega ao sexto aniversário, paralisado e sem perspectivas. Uma mudança de concepção é urgente.

Ao refletir sobre o esforço multidimensional do desenvolvimento, Furtado escreveu que “a muito custo chegamos [como sociedade], afinal, à compreensão de que a escola não é apenas o feliz coroamento ornamental de uma sociedade, mas a sua instituição básica, a mantenedora da sua cultura e a promotora de sua dinâmica de desenvolvimento”. Ademais, “a contingência de transformar a escola e expandi-la para atender às novas necessidades da sociedade em transformação faz-se verdadeiramente a própria condição de sua sobrevivência”.[1]

A bem da verdade, a demanda pela adoção do PNE articulado a um plano de desenvolvimento remonta a 1932, ano de lançamento do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, que conclamava à construção de um sistema educacional democrático e inclusivo.

É desconcertante perceber que, às vésperas do 131º ano de regime republicano, o balanço de então continua em tudo aplicável:

“no Brasil, se verificará que, dissociadas sempre as reformas econômicas e educacionais, que era indispensável entrelaçar e encadear, dirigindo-as no mesmo sentido, todos os nossos esforços, sem unidade de plano e sem espírito de continuidade, não lograram ainda criar um sistema de organização escolar, à altura das necessidades modernas e das necessidades do país. Tudo fragmentado e desarticulado. A situação atual, criada pela sucessão periódica de reformas parciais e frequentemente arbitrárias, lançadas sem solidez econômica e sem uma visão global do problema, em todos seus aspectos, nos deixa antes a impressão desoladora de construções isoladas, algumas já em ruína, outras abandonadas em seus alicerces, e as melhores, ainda não em termos de serem despojadas de seus andaimes…”.[2]

Em ruína, quiçá nos andaimes, quando muito, também se encontra 90% das metas do atual PNE (Lei n. 13.005, de 2014), conforme apontado em recente relatório de acompanhamento do TCU.[3] Aludidas metas e estratégias do PNE 2014-2024 têm sido descumpridas e negligenciadas, a despeito de serem obrigações legais de fazer que deveriam vincular substantivamente o percurso do gasto mínimo educacional.

Amartya Sen cunhou o termo capacitação para redefinir conceito de desenvolvimento como autodeterminação individual. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) sintetiza algumas das capacitações mais palpáveis, como educação, saúde e renda, as quais compõem as condições básicas para a ampliação das liberdades e oportunidades individuais.

Entre o Manifesto de 1932, Furtado e Sen, a teoria econômica consolidou em seus cânones a ideia-força de que a educação tem uma dupla natureza, a saber: motor da produtividade do trabalho e pilar dos valores cívicos e democráticos.

Nesse sentido, o conceito de capital humano foi desenvolvido para tratar da educação como investimento em um estoque de riqueza individual a ser arrendada no mercado de trabalho. Esse capital intelectual se traduz em maior produtividade, de forma que o salário representa a taxa de retorno dos investimentos em educação. Além disso, a educação gera externalidades positivas na produção de inovações, na qualidade das instituições políticas, da fruição cultural e do ambiente de negócios. Afinal, uma sociedade instruída e educada conseguiria, segundo essa proposição, responder aos desafios coletivos com prontidão, precisão e mínimo desperdício de recursos.

A educação é, portanto, uma capacitação individual que se traduz em um patrimônio intangível e inalienável. Por contribuir para uma vida material e social mais inclusiva torna-se absolutamente racional e tecnicamente sustentável o enquadramento fiscal das despesas em educação como investimento. É preciso, pois, conciliar o enquadramento do capital humano, com a visão expressa no Manifesto de que a educação deve ser reconhecida, protegida e promovida, antes de tudo, como

“direito de cada indivíduo à sua educação integral [que] decorre logicamente para o Estado […] o dever de considerar a educação, na variedade de seus graus e manifestações, como uma função social e eminentemente pública, que ele é chamado a realizar, com a cooperação de todas as instituições sociais”.[4]

Trata-se de resguardar a visão integral de direito à educação, que teve como maior disseminador no país o educador baiano Anísio Teixeira, um dos redatores do Manifesto de 1932 e também do primeiro PNE, em 1963. Sua influência decisiva repercute atualmente nas concepções inscritas nos artigos 205 e 214 da Constituição de 1988.

Vale insistir: a educação se constitui, ao mesmo tempo, como “ativo individual” e “ativo da coletividade”. Apesar de inseparáveis entre si, o aspecto individual costumeiramente ganha proeminência em relação à dimensão coletiva do estoque de capital intangível da economia. Um equívoco daí decorrente é atrelar diretamente o enfoque do capital humano a concepções rebaixadas ou excessivamente funcionalizadas de currículo e profissionalização, a um sistema segregado ou dual de ensino, ironicamente, às mesmas concepções de educação disseminadas por quem lhe retira prioridade orçamentária, o oposto da ideia de valorização do capital humano na estratégia de desenvolvimento.

Paradoxo digno de registro pode ser encontrado na forma de considerar o correspondente dispêndio educacional em nosso país. A aplicação de recursos realizada na esfera privada é admitida como investimento parcialmente dedutível do imposto de renda devido pela pessoa física. Já o dever, contudo, de o Estado manter e desenvolver o ensino é majoritariamente classificado como despesa corrente, por implicar, em essência, remuneração dos profissionais da educação.

Um tratamento desigual como este introjeta efeitos contraditórios em nossa realidade social e fiscal: ao tempo que incentiva o investimento privado em educação privada, desestimula o Estado a gastar na educação pública, responsável por cerca de 85% das matrículas na educação obrigatória. Não surpreende, portanto, que a dedução máxima per capita de R$ 3.561,50 em educação privada no IRPF 2020 exceda o patamar de R$ 3.440,29 que corresponde ao dispêndio mínimo anual por aluno praticado pelo Fundeb na educação pública em 2019.[5]

Cabe indagarmos se a aplicação em educação é despesa corrente ou despesa de capital, custeio ou investimento? Não é mero detalhe técnico: a presente disparidade conceitual implica profundas restrições ao financiamento da infraestrutura social da economia que é a educação.

Para enfrentarmos as consequências econômicas da crise atual e, ao mesmo tempo, superarmos os impasses da educação brasileira em face do PNE quase todo descumprido, precisamos questionar a dissonância cognitiva sobre a natureza jurídica da aplicação governamental em manutenção e o desenvolvimento do ensino.

Não há a opção de mantermos intacto o modelo vigente de financiamento estatal da educação básica obrigatória. Isso porque os efeitos econômicos da pandemia reforçam a queda da arrecadação em todos os níveis de governo e ameaçam a estabilidade das vinculações orçamentárias em prol da educação.

Estudo da Associação Nacional de Pesquisadores em Financiamento da Educação (Fineduca) e da Campanha Nacional pelo Direito à Educação antecipou um cenário de preocupante queda das receitas vinculadas à educação no contexto da Covid-19. No cenário otimista, a receita de impostos nos estados e municípios tende a encolher 7%, na projeção pessimista, a retração pode chegar a 21%. O risco estimado é de que o financiamento da educação venha a perder mais de R$ 50 bilhões, algo equivalente a um terço do Fundeb. A média mensal do gasto público por aluno (aqui chamada ironicamente de “mensalidade pública”) despencaria do já intolerável patamar anterior de R$ 519 para R$ 411 (em números de 2018).

Não parece ser factível, portanto, que haja garantia de financiamento estável e suficiente da educação pública exclusivamente por meio da receita tributária no cenário de crise econômica prolongada em que vivemos.

A despeito de ser necessária uma reforma tributária progressiva que atualize a incidência das vinculações constitucionais para o ensino, tal iniciativa não produziria efeitos imediatos para sustentar adequadamente o gasto educacional e cumprir as metas e estratégias do PNE em plena pandemia da Covid-19.

Se às oscilações na arrecadação que colocam em xeque o piso educacional também somarmos os limites fiscais que restringem as despesas primárias[6] e, em especial, as despesas correntes, teremos claro em mente o risco real de desfinanciamento da educação pública brasileira não só em 2020, mas, sobretudo, nos próximos anos.

Eis o contexto em que defendemos a necessidade de aprimorar o regime de custeio do direito constitucional à educação. Duas são as mudanças que propomos. A primeira delas passa por considerarmos como despesas obrigatórias as metas e estratégias do PNE, na qualidade de obrigações legais de fazer a que se refere o art. 9º, §2º da Lei de Responsabilidade Fiscal. A consequência dessa mudança interpretativa reside na impossibilidade de contingenciamento das dotações educacionais, bem como na imperativa necessidade da sua suplementação, caso se verifique insuficiência financeira no seu atingimento ao longo do exercício.

A segunda mudança diz respeito à necessidade de reclassificação da natureza jurídica de todo o gasto em manutenção e desenvolvimento do ensino como investimento, para que seja financiável, se necessário, mediante operações de crédito para fins da regra de ouro, a que se refere o art. 167, III da Constituição de 1988.

Alertamos que a queda na arrecadação tributária (que afeta notadamente o piso educacional dos estados e municípios) é severo problema contingente, mas não podemos deixar de pautar as debilidades de fundo no financiamento educacional: o caráter necessário mas insuficiente do regime de vinculações, a exigir aprimoramento via regulamentação e implementação do Custo Aluno-Qualidade (CAQ), e o caráter pró-cíclico dos recursos do setor.[7]

O cenário deste exercício financeiro e dos próximos três anos (como antevisto no projeto de lei de diretrizes orçamentárias federal de 2021, cujas previsões se estendem a 2023) é de forte insegurança nas estimativas de arrecadação. Eis a razão pela qual precisamos partir para algo pragmaticamente mais contundente e direto quanto à proteção – via endividamento público – para fins de financiamento da educação básica obrigatória.

Diante do contundente risco de que as fontes atuais de custeio da educação sofram frustração contábil-formal, não podemos aceitar a paralisação ou precarização do essencial serviço público de manutenção e desenvolvimento do ensino, sob pena de oferta irregular e prática de crime de responsabilidade a que se refere o art. 208, §2º da Constituição.

Nesse contexto, o cumprimento tempestivo das metas e estratégias do PNE opera como inafastável dimensão objetiva do direito fundamental à educação (imperativo a que o Poder Público está obrigado). O dever de gasto mínimo em educação não pode ser só uma equação matemática que oscila conforme a arrecadação de impostos caia ou suba, há um direito fundamental constitucional em questão, que requer suficiência e continuidade de recursos. A bem da verdade, o piso educacional precisa ser lido conforme o conteúdo substantivo das obrigações constitucionais e legais de fazer que fixam o alcance desse direito fundamental à educação, sobretudo para que não haja qualquer descontinuidade na prestação do serviço público correspondente.

As regras de vinculação orçamentária, a exemplo do art. 212 da Constituição e do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, nada mais são do que meios finalisticamente orientados ao cumprimento dos princípios inscritos no art. 206, das obrigações arroladas nos arts. 208 e 211 e do planejamento educacional previsto no art. 214 da CF e regulamentado pela Lei 13.005/2014.

Estendendo a reflexão, cabe considerarmos a hipótese limítrofe: caso não haja arrecadação tributária suficiente, seria permitido ao poder público brasileiro descontinuar a oferta do ensino público e negar cumprimento aos princípios e obrigações constitucionais, bem como ao planejamento legal da educação? Obviamente que a resposta é não.

É preciso, pois, assumirmos como provável e necessário o cenário de financiar a manutenção e o desenvolvimento do ensino no federalismo educacional (sob regime de responsabilidade solidária), no limite, mediante dívida pública (sobretudo, dívida federal).

Considerar a educação como investimento em capital humano e resguardar o financiamento do direito à educação em meio ao “Orçamento de Guerra” trata-se de solução fiscal coerente com nosso ordenamento jurídico e com o debate econômico.

O que não podemos admitir, em hipótese alguma, é a descontinuidade do serviço público de manutenção e desenvolvimento do ensino, que integra o mínimo existencial na forma da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

A oportunidade desse debate é inquestionável e pode ocorrer de forma integrada à pauta de renovação do Fundeb, tal como, aliás, tem sido suscitado na PEC 15/2015, para fins de explicitação formal do princípio da vedação de retrocesso no custeio dos direitos fundamentais, princípio já delimitado na jurisprudência do STF relativa ao dever de oferta de educação.[8]

A atual crise sanitária, social e econômica reclama profunda reflexão sobre o papel do Estado brasileiro e sobre suas prioridades orçamentárias à luz da nossa Constituição Cidadã. Talvez precisamente por isso tenhamos hoje maior clareza de que – sem educação pública universal, de qualidade e com inclusão e equidade – nosso país não logrará se recuperar da pandemia em condições de estar à altura da sociedade de conhecimento, ecológica e socialmente justa que o século XXI prenuncia como a única alternativa sustentável à realidade econômica mundial.

Se o endividamento público é uma equação de financiamento intergeracional, a desigualdade de acesso educacional é uma dívida invisível com crianças e jovens atuais e com as gerações futuras. A educação é uma das principais forças daquilo que Celso Furtado chamou de desenvolvimento: a descoberta das potencialidades dos indivíduos para enriquecer o universo que os gerou. Não podemos nutrir nosso subdesenvolvimento com a desculpa de que “o dinheiro acabou”. Somente vamos destravar essa armadilha fiscal se o financiamento da educação pública for tratado como deve ser: investimento!

André Roncaglia de Carvalho, doutor em Economia (FEA-USP), professor do Departamento de Economia da EPPEN-Unifesp e pesquisador associado ao Cebrap. Email: [email protected].

Élida Graziane Pinto, doutora em Direito (UFMG), pós-doutora em Administração (Ebape-FGV), procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora da Eaesp-FGV/SP.

Salomão Ximenes, doutor em Direito (USP), professor de Direito e Políticas Públicas da UFABC e membro do grupo de pesquisa Direito à Educação, Políticas Educacionais e Escola (DiEPEE/CNPq). Email: [email protected].

*Texto originalmente publicado no Le Monde Diplomatique e aqui reproduzido com autorização dos autores.

[1] Furtado, Celso. O Plano Trienal e o Ministério do Planejamento, 1a. Ed. Coleção Arquivos Celso Furtado – Vol. 4, 2011, p. 162.

[2] MEC; Fundação Joaquim Nabuco. Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932) e dos Educadores (1959). Brasília, 2010, p. 33.

[3] Conforme itens 32 e 33 do relatório constante do Acórdão TCU 1048/2020-Plenário.

[4] MEC; Fundação Joaquim Nabuco. Idem, p. 43.

[5] FNDE. Portaria Interministerial MEC/MF nº 3, de 13 de dezembro de 2019.

[6] Para a crítica da Emenda Constitucional n. 95, de 2006, como marco de um “Estado de Sítio Fiscal” e seus impactos no financiamento da educação ler: Pinto, E. G.; Ximenes, S. B. Financiamento dos direitos sociais na Constituição de 1988: do “pacto assimétrico” ao “estado de sítio fiscal”. Educ. Soc., Campinas, v. 39, n. 145, p. 980-1003, Dec. 2018.

[7] Sobre a proposta do CAQ, ver Campanha Nacional pelo Direito à Educação. O CAQi e o CAQ no PNE: quanto custa a educação pública de qualidade no Brasil?

[8] STF, Ag. Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo n. 639.337, São Paulo, 2ª T., Rel. Min. Celso de Mello, 23 ago. 2011.